| Como as Finanças sabem tudo sobre a sua vida
14-02-2020 - Bruno Faria Lopes
A máquina fiscal recolhe informação como nunca. O investimento feito no sistema para combate à evasão fiscal tornou-o cego e a atropelar direitos dos contribuintes.
É num imponente edifício pombalino, construído no fim do século XVIII para ser o celeiro público do reino, que trabalham hoje os 200 peritos do Fisco que pertencem à Unidade de Grandes Contribuintes. A unidade segue as maiores empresas e os contribuintes mais ricos, que juntos valem mais de 20 mil milhões de euros em receita fiscal, quase metade do total arrecadado pelo Estado. Lá dentro, a tecnologia usada contrasta cada vez mais com a idade do edifício.
Na unidade são gerados vários alertas informáticos, com recurso a inteligência artificial, sobre a vida financeira daqueles contribuintes - e é ali que se trabalha parte da nova informação enviada desde o ano passado por outras jurisdições fiscais, sobre contas bancárias de portugueses no estrangeiro. A mera comunicação às pessoas de que o Fisco sabe que têm uma conta no exterior, que pode ou não ter sido declarada, chega para pôr várias a pagar. Só no espaço de uma tarde algumas chamadas telefónicas renderam recentemente 4 milhões de euros em impostos regularizados voluntariamente, sabe a SÁBADO.
A capacidade de recolha e de tratamento de informação pela Unidade dos Grandes Contribuintes é um exemplo da grande ampliação do poder da Autoridade Tributária ao longo dos últimos anos. A informatização levada a cabo em meados da década passada por Paulo Macedo, então diretor-geral dos impostos, é referida muitas vezes como o momento crucial para a informatização da máquina onde trabalham 11 mil pessoas, mas isso foi apenas o início - os últimos oito anos de salto tecnológico e de maior cooperação entre jurisdições fiscais levaram a uma revolução ainda maior.
Nunca o Fisco conseguiu saber tanto sobre os rendimentos e o património dos contribuintes, nem nunca teve tanta capacidade para tratar essa informação para arrecadar mais impostos: a receita fiscal cresce sem interrupções desde 2012 e, na legislatura passada, aumentou sempre acima do ritmo da economia, o que é visto dentro do Ministério das Finanças como um reflexo da eficácia da máquina. Desde o início, em 2013, do sistema de comunicação eletrónica de faturas, o e-Fatura, o número de empresas que emite fatura mais do que duplicou, de 420 mil para 920 mil.
O manancial sem precedentes de informação tem efeitos inesperados - as revisões recentes nas estatísticas oficiais da economia feitas pelo INE são realizadas em boa parte com a nova informação sobre a faturação das empresas com programas como o e-Fatura. E tem outros efeitos esperados: nunca o Fisco foi tão relevante para a investigação de crimes económico-financeiros, como demonstra a Operação Marquês, o principal caso na justiça portuguesa.
Mas esta revolução, que já mudou a forma como nos relacionamos com os impostos e com a autoridade que cobra, está também ela no início - em Portugal e lá fora. "O potencial [de aproveitamento da informação] está muito longe de estar completo", afirma António Mendonça Mendes, secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. As vantagens óbvias trazem um preço também claro: os riscos importantes para a proteção de dados - e, num Estado sempre necessitado de receita, para os direitos dos contribuintes.
Um arrastão eletrónico
Quando o leitor vai a uma loja e faz uma compra com cartão multibanco acontecem duas coisas: o pagamento com cartão é registado e enviado, juntamente com todos os outros feitos nessa loja, por via eletrónica mensalmente pelas instituições financeiras ao Fisco; e o software da caixa registadora do comerciante comunica, em tempo real ou no fim do mês, a faturação ao Fisco. Quando revemos a declaração de IRS esta já vem praticamente toda preenchida - os rendimentos do trabalho dependente já foram comunicados ao Fisco pelo empregador e as despesas para aceder às deduções foram pré-preenchidas com os dados das faturas com NIF transmitidas ao sistema.
O programa e-Fatura e a automatização do IRS são exemplos da revolução em curso. Significam que o Fisco conhece o que ganhamos com o trabalho e aplicações financeiras, tudo o que temos no banco (acima de 50 mil euros) e tudo o que gastamos (sabe onde compramos e quanto gastamos). O grau do conhecimento sobre as empresas é também enorme: o Fisco recebe eletronicamente o que faturam, os pagamentos que recebem por cartão, as mercadorias que transportam, o inventário que têm e, a partir do próximo ano, vai passar a receber por via eletrónica o ficheiro harmonizado com a contabilidade (SAF-T), uma versão melhor do que a atual porque vai permitir, entre outras coisas, conhecer melhor cada setor de negócio.
A transformação digital "é um processo de dois passos", diz Peter Green, do Centre for Tax Policy and Administration da OCDE, uma organização que reúne 36 economias desenvolvidas. "No primeiro, os novos instrumentos tecnológicos estão já a facilitar uma administração eletrónica mais eficiente e efetiva dos impostos", explica. A informação massiva pescada pelo e-Fatura e o cruzamento de dados que permite fazer cabe dentro deste passo, tal como a comunicação eletrónica dos pagamentos com cartão ou a transmissão do SAF-T da contabilidade.
Mas há mais. "O segundo passo, já a correr em algumas áreas, será mais fundamental: é menos sobre tornar os serviços eficientes e mais sobre tirar do desenho o incumprimento, tirando o comportamento do contribuinte da equação", explica Peter Green, que fala num processo "invisível" para o contribuinte. Aqui entra o acesso do Fisco a informação em tempo real - hoje o Fisco português sabe quantos camiões estão na estrada num determinado momento a transportar mercadorias e pode saber os volumes de compras a serem feitas em diversas lojas num dado momento. E entram também os mecanismos que simplesmente reduzem ou eliminam a hipótese de incumprimento, como a automatização do IRS ou o incentivo para os contribuintes inspecionarem se os comerciantes enviaram a fatura.
Inteligência artificial
No IRS, no IVA (onde a revolução foi total) ou no IRC este salto implica lidar com volumes de informação impraticáveis antes da digitalização. Desde que o e-Fatura entrou no terreno, em 2013, já foram emitidas por via eletrónica mais de 5,1 mil milhões de faturas, segundo o Relatório Sobre o Combate à Fraude e Evasão Fiscais. No IRS, a inovação das trocas de informação com outras jurisdições - um modelo de combate à evasão desenvolvido pela OCDE a pedido das economias mais ricas do mundo - levou o Fisco a receber informação nos últimos três anos sobre quase um milhão de contas bancárias no estrangeiro detidas por residentes em Portugal, segundo o Expresso. Ainda no IRS, a Autoridade Tributária vai receber milhões de dados sobre o património financeiro das pessoas à guarda dos bancos com valor superior a 50 mil euros.
Os dados não se transformam por si só em informação útil. Nas comunicações sobre contas bancárias no estrangeiro, por exemplo, vem apenas o nome e a morada, sem o NIF - é preciso ir à pesca para identificar o contribuinte. Neste, e noutros casos, entra a tecnologia. Um exemplo: ao ficar a conhecer a "fotografia" do património financeiro dos contribuintes acima de 50 mil euros (o que inclui contas bancárias, produtos de poupança, seguros de capitalização, etc.) e ao juntar-lhe as contas no estrangeiro, o Fisco poderá depois detetar aumentos significativos de um ano para o outro. Se não houver registo de heranças ou remunerações perguntará de onde vem esse dinheiro.
A inteligência artificial consegue também detetar que empresas estão a declarar IVA abaixo do suposto ou afinar modelos de risco que apontam aos inspetores alvos potenciais para trabalho no terreno. "Hoje em dia um inspetor rende muito mais do que antes porque já não chega às empresas para ‘lamber papel’ - já leva o trabalho de casa feito e sabe o que procurar e perguntar", explica uma fonte da Autoridade Tributária.
Os inspetores já pedem os ficheiros completos da faturação e contabilidade. Com a informação recolhida nas inspeções, na comunicação das faturas e na comunicação eletrónica do ficheiro da contabilidade, o Fisco vai poder pôr a inteligência artificial a fazer mais estatísticas por setor de negócio e geografia e a detetar quais são as empresas que fogem aos padrões.
Esta capacidade só vai aumentar nos próximos anos, como mostra o investimento recente em tecnologia. Em 2017 e 2018 o Estado gastou cerca de 100 milhões de euros no orçamento informático da Administração Fiscal, segundo dados da OCDE. Foram feitos investimentos em dois grandes servidores, um deles de backup (cópia de segurança) e há investimento contínuo em software - já este ano foi aprovada "uma despesa muito significativa, cerca de 16 milhões de euros, para aumentar a capacidade dos sistemas de informação", explica o Ministério das Finanças. O paradeiro dos servidores é um segredo que, segundo explica uma fonte sénior do Fisco, um contribuinte mais curioso sobre a forma como são processados os dados não conseguiu desvendar, nem indo para tribunal.
O Fisco português nem é dos que mais gasta - a despesa em função da receita é mais baixa do que em países equivalentes -, mas é dos que melhor aproveita o que gasta. À Autoridade Tributária chegaram pedidos de administrações de outros países para perceber como foi desenvolvido o software do e-Fatura, o programa pioneiro lançado na era de Passos Coelho. O sistema de comunicação automática dos pagamentos com cartão foi também inspiração - juntamente com os sistemas irlandês e finlandês - para a proposta de diretiva apresentada na semana passada pela Comissão Europeia, para pagamentos por cartão no estrangeiro (quando o leitor compra um livro pela Amazon do Reino Unido ou roupa na China, por exemplo) sejam comunicados para uma megabase de dados em Bruxelas e depois distribuídos pelas administrações fiscais dos Estados-membros.
Este investimento em tecnologia e em recursos é a inveja da Administração Pública - e inclui a capacidade de atrair e reter pessoas. A Autoridade Tributária consegue ser das agências públicas mais competitivas, ao pagar na prática 17 salários a cada trabalhador. É assim por causa do Fundo de Estabilização Tributária, ou FET, cuja principal receita é uma comissão recebida sobre as cobranças coercivas, que pode ir até 5% - tipicamente os ministros das Finanças atribuem a comissão máxima. O FET pagou mais de 200 milhões de euros em prémios desde 2016 - cerca de 40% do valor vai para os dirigentes, 35% para as chefias e 25% para os restantes trabalhadores.
"Big Brother is watching you"
Em julho deste ano, o Financial Times abriu um artigo sobre a tecnologia no fisco russo com um exemplo - o diretor dos impostos, um especialista não em fisco mas em sistemas de informação, pergunta ao jornalista onde ficou na noite anterior. Quando o jornalista dá o nome do hotel, um dos técnicos na sala clicam sobre o hotel no mapa de Moscovo projetado na parede e veem os recibos com todas as vendas de comida e bebida no hotel nessa noite. "Bebeu um café?", pergunta ao jornalista. "Veja, o hotel vendeu três capuccinos, um expresso e um latte: um destes é seu." Estava certo.
Em Portugal, a diretora-geral dos impostos não pode fazer hoje esta demonstração de poder. Em 2013, o software de alguns lojistas ainda enviava ao Fisco a descrição dos serviços e produtos vendidos - dados que o Fisco dizia que não estavam a ser usados -, mas depois de uma denúncia de uma pessoa à Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD), e de uma auditoria e deliberação desta entidade, passou a aplicar-se um filtro informático sobre esses dados ainda no comerciante.
O Fisco sabe o montante de cada compra, a taxa de IVA e o código do vendedor - ou seja, sabe a quem cada um de nós compra bens ou serviços, mas não sabe exatamente o que compramos. O secretário de Estado sublinha à SÁBADO que o Fisco, por lei, só pode tratar estes dados do e-Fatura para controlar os vendedores - o objetivo é combater a fraude no IVA - e não os compradores. A informação sobre as compras, para quem comunica fatura com NIF, fica contudo com o Fisco.
A tensão entre o caráter intrusivo do trabalho de cobrar impostos e os direitos dos contribuintes é inevitável. "Pode levantar preocupações sérias sobre a confidencialidade e a má utilização dos dados, que diferem de país para país", afirma Peter Green. "Não é só uma questão de ter políticas que previnam fugas, embora isso seja vital. É também uma questão para um debate público informado sobre os prós e contras do acesso a mais dados e sobre as condições desse acesso", junta.
Em Portugal, a última vez que esse debate dominou a agenda foi quando a CNPD traçou em 2015 um retrato arrasador da falta de controlo interno no acesso a dados fiscais dentro da máquina do Fisco - nada impedia funcionários de poderem consultar tudo (exceto os dados de um número muito restrito de políticos, a chamada "lista VIP") sem justificação, nem controlo hierárquico. Clara Guerra, da CNPD, diz à SÁBADO que esse problema foi corrigido e que nota uma maior preocupação no Fisco com o tema. Ainda assim nota que a segurança da informação "é sempre um trabalho inacabado" e que a eficácia do Fisco não passa "por saber tudo". A CNPD - que nos últimos anos tem colidido com o Fisco - impôs também filtros sobre a descrição dos clientes das empresas que terão de enviar o ficheiro da contabilidade no próximo ano.
Fisco novo, Fisco velho
Mas as proezas do sistema informático do Fisco na indução do comportamento voluntário por parte dos contribuintes e na recuperação coerciva de receita têm outro lado lunar mais importante, referem vários fiscalistas ouvidos pela SÁBADO: o desequilíbrio de poderes entre os contribuintes e uma Autoridade Tributária que pode ser demasiado agressiva.
Luís Silva vendeu uma casa em Venda do Pinheiro, Mafra, por 118.500 euros, dois anos depois de a ter comprado por cerca de 85 mil, e declarou as respetivas mais-valias para o IRS desse ano. Mas, meses depois, recebeu uma nota de liquidação adicional de IRS no valor de cerca de 6.500 euros. "Depois de ter vendido a casa, o Fisco fez uma nova avaliação à casa, apurou um valor patrimonial superior ao da venda e queria que eu pagasse sobre esse novo valor", conta Luís, 53 anos, funcionário público. "O Estado estava a cobrar sobre algo que não recebi", sublinha.
Luís tentou resolver o problema na repartição de Finanças de Mafra. "Disseram-me que não havia nada a fazer e que se quisesse podia impugnar judicialmente", recorda. Da reclamação graciosa que apresentou - o nome elegante para um pedido de revisão de contas pelo Fisco perante o que o contribuinte entende ser um erro - só obteve resposta três anos depois, em 2009: indeferido. O Serviço de Finanças de Mafra instaurou então um processo de execução fiscal. Aconselhado pelo advogado, Luís avançou para a impugnação judicial, mas a dívida ficou registada no seu cadastro. "Se precisasse de ter feito um empréstimo bancário não conseguiria porque, para todos os efeitos, tinha uma dívida fiscal", explica. O Tribunal Tributário de Lisboa demorou 10 anos a dar-lhe razão. Em fevereiro deste ano mandou anular a dívida e condenou a Fazenda Pública a pagar as custas judiciais. Mas o Fisco ainda não pagou as custas e a dívida permanece no Portal das Finanças. Em agosto, Luís recorreu ao Portal da Queixa, uma rede social de consumidores, para expor o problema.
Carlos Lobo, ex-secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e sócio da consultora EY, nota que o aumento da eficácia do Fisco não é um problema em si, mas que terá de vir acompanhado de uma "mudança na cultura" dos serviços. O problema de fundo está em aumentar a potência de um cobrador que tem objetivos ambiciosos de receita (impostos por escolhas políticas) e que é demasiado duro nas reclamações - e litigante, por vezes de má-fé, em tribunais fiscais que demoram cinco anos em média a resolver processos.
"Tudo o que envolva de alguma forma a interpretação e a apreciação de normas e doutrina aplicável leva ao indeferimento da reclamação, pois o Fisco entende que a razão está sempre do seu lado", explica Valter Monteiro, fiscalista da Dantas Rodrigues & Associados. Quando há esta margem - o que acontece em quase tudo além do IRS de quem trabalha por conta de outrem, do IUC (carro) e pouco mais - "poucos são os casos em que a Administração Tributária reconhece razão ao contribuinte e apenas quando seja clamoroso o erro", diz.
Por vezes, nem nestes casos mais evidentes as pessoas conseguem defender-se sem recurso a um advogado. O fiscalista João Espanha conta que recebeu uma cliente que se enganara a favor do Estado na altura de pagar o IMT quando comprou uma casa. Perdeu o talão do pagamento, mas pediu uma segunda via ao banco e foi com esse documento que fez o pedido de devolução do dinheiro. "O pedido foi indeferido com o argumento de que o documento não era o original", descreve o advogado. João Espanha acabou por redigir um recurso hierárquico - um segundo nível de reclamação, para o qual já é preciso ter apoio de um advogado - e conseguiu que o Fisco restituísse o excesso. A situação não é incomum - a SÁBADO ouviu num notário em Lisboa um aviso para evitar erros no pagamento do IMT, sob pena de não ver o dinheiro restituído.
Ver tudo e estar "cego"
Do lado da Autoridade Tributária e das Finanças responde-se com a criação de um Serviço de Apoio de Defesa do Contribuinte e com números. "Se tivermos em conta que a AT pratica 24 milhões de liquidações de imposto por ano e que, dessas apenas 0,19% são objeto de contencioso, creio que se tem uma visão mais adequada da realidade de que falamos", responde o ministério das Finanças à SÁBADO. Já Paulo Ralha, do Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, avisa contra as "leituras lineares" sobre a atuação dos funcionários do Fisco, mas admite que a linguagem do Fisco nas comunicações com as pessoas deve ser simplificada - e, mais importante, que "podem ser feitas melhorias em muitas situações para que os contribuintes resolvam logo [reclamações] nos serviços de finanças sem estarem a gastar dinheiro em reclamações jurídicas". O presidente do sindicato aponta que seria preciso mais tempo para a análise das reclamações, o que significaria libertar funcionários de outras tarefas.
Mas para quem lida ou observa a atuação do Fisco, o problema é outro. "A estratégia do Fisco é a litigância", aponta Ernesto Pinto, analista da Deco/Proteste, numa opinião partilhada por vários fiscalistas ouvidos pela SÁBADO. À primeira vista, esta estratégia pode fazer pouco sentido. As estatísticas internacionais mais recentes põem o Fisco português entre os que mais perdem em tribunal - segundo a OCDE, em 2015 o Fisco ganhou apenas 42,4% dos casos, o sexto pior desempenho nos 37 países analisados. Mas a via judicial tende a ser um calvário de tempo e de dinheiro dissuasor para os contribuintes, o que leva várias vezes as pessoas a pagarem mesmo discordando.
A situação nos tribunais, onde não é incomum ver o Fisco a recorrer de decisões mesmo quando tem a jurisprudência contra, motivou em 2016 um reparo público pouco comum da vice-presidente do Supremo Tribunal Administrativo, Dulce Neto (é desde setembro passado a presidente).
"A Administração Fiscal está cega demais na tentativa de arrecadar receita, deixando empresas e famílias exauridas", afirmou numa conferência da Associação Sindical de Juízes. Dulce Neto referiu como o Fisco contribui para a "elevada litigância", criticou os recursos do Fisco contra jurisprudência adversa para "dilatar no tempo a devolução ao contribuinte" e concluiu que perante a diferença entre aquilo que o Estado investiu na máquina do Fisco e em "quem controla a legalidade" (os tribunais) é "ilusão falar em garantias dos contribuintes".
Com Susana Lúcio
Artigo originalmente publicado na SÁBADO nº811, de 14 de Novembro de 2019
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