Resolver os problemas orçamentais de África

12-04-2019 - Biniam Bedasso, Neil Cole

Os africanos tinham boas razões para ter esperança quando todos os 193 Estados-Membros das Nações Unidas adoptaram os Objectivos de Desenvolvimento Sustentável em 2015. Juntamente com as suas ambiciosas promessas para acabar com a pobreza até 2030 e "não deixar ninguém para trás", os líderes mundiais tinham como objectivo mobilizar um amplo conjunto de recursos nacionais e internacionais para realizar os ODS. Porém, a dívida nacional crescente, um abrandamento da economia mundial e o enfraquecimento do multilateralismo estão a impedir que muitos países africanos progridam.

Face a estes ventos contrários, os governos africanos devem melhorar a sua própria gestão de finanças públicas (GFP) para ajudar a realizar os ODS. Isto exigirá que os governos e os seus parceiros de desenvolvimento repensem as abordagens padrão para combater os desafios complexos das finanças públicas africanas.

A maioria dos orçamentos dos governos africanos já está sob pressão, mesmo antes das despesas relacionadas com os ODS serem tidas em conta. Além disso, para alguns a situação poderia tornar-se ainda mais desafiadora com a queda dos preços dos produtos e os países desenvolvidos a considerarem a possibilidade de aumentar as taxas de juro.

Para fazer progressos razoáveis em direcção aos ODS nestas circunstâncias, os governos irão precisar de oferecer serviços públicos de forma mais económica e eficiente. Além de darem mais valor ao dinheiro, muitos países africanos em vias de desenvolvimento e com baixo rendimento também precisam melhorar a sua política de concepção, planeamento e processo orçamental, implementação e avaliação.

Estes ajustes podem não ser fáceis em países que lutam para realizar funções de estado básicas. Para alguns, até mesmo o aparentemente simples acto de usar recursos orçamentados para adquirir e entregar livros escolares a escolas rurais a tempo do início do ano lectivo poderá ser uma tarefa dantesca. Além disso, embora muitos países africanos tenham orçamentos insuficientes para investimentos de capital muito necessário, alguns governos despendem apenas cerca de 2% até mesmo destes montantes, devido às políticas de aquisição desajustadas e insuficiente capacidade administrativa.

Frequentemente, o problema começa com a preparação e a apresentação do orçamento anual. Uma previsão deficiente dos rendimentos, o financiamento imprevisível dos doadores e processos de tomada de decisão fragmentados pode torná-lo um exercício altamente incerto. A mais recente ronda de avaliações da Despesa Pública e Responsabilidade Financeira (DPRF), que abrange 40 países africanos, aponta para a probabilidade de que, no país africano típico, o calendário orçamental existente "é rudimentar e podem verificar-se frequentemente atrasos substanciais na sua implementação".

Estes atrasos são frequentemente acompanhados por má execução orçamental, o que leva a gastos excessivos, a transacções extra-orçamentais e a que os recursos sejam desviados das prioridades de desenvolvimento. A transparência e a responsabilização sofrem, também, nomeadamente devido ao facto dos legisladores normalmente não terem capacidade para analisarem os orçamentos de forma eficaz. O inquérito das Práticas e Procedimentos Orçamentais de 2015 de 23 países africanos, por exemplo, avalia a capacidade de investigação orçamental das legislaturas com uma pontuação média de apenas 11%.

Não há escassez de assistência ao desenvolvimento para resolver estes problemas. Os parceiros de desenvolvimento despenderam cerca de 20 mil milhões de dólares americanos em todo o mundo desde 2002 para melhorar a GFP em países de baixo e médio rendimentos. Existe actualmente toda uma indústria de serviços de consultoria de GFP e centenas de consultores técnicos atravessaram o continente tentando ajudar países em dificuldades a pôr a sua casa financeira em ordem.

Apesar de todo esse dinheiro e esforço, os desafios das finanças públicas africanas persistem. A Gâmbia, por exemplo, tem um moderno quadro regulamentar de GFP, contudo, a mudança frequente de fundos entre os itens de linha continua a criar discrepâncias entre as dotações orçamentais e as despesas efectivas. Além disso, as despesas extra-orçamentais continuam a ser comuns na Libéria, apesar da assistência bilateral e multilateral destinada a reforçar a credibilidade fiscal.

Muitos investimentos de GFP em África têm financiado a implementação de dispendiosos sistemas integrados de informação de gestão financeira, conhecidos como SIIGF. Estes sistemas informatizados foram concebidos para resolver problemas como a corrupção, a falta de transparência e de responsabilização e a má prestação de serviços. No entanto, de forma geral, não conseguiram fazê-lo.

Isto devido ao facto da maioria dos problemas da GFP tenderem a ter várias causas interligadas. Na verdade, alguns destes podem ser técnicos e podem ser resolvidos aplicando uma solução conhecida, tal como um robusto sistema de tecnologia de informação ou uma norma de boas práticas. No entanto, em muitos casos, os problemas são mais complexos e estão enraizados no contexto local; como resultado, as soluções transferíveis falham frequentemente.

Tal disfunção é mais difundida na camada "a jusante" do governo, tais como, por exemplo, as escolas e os hospitais de gestão pública, onde o conhecimento local tácito é mais crítico. Isto é um mau augúrio para as perspectivas africanas de progresso em direcção aos ODS, porque grande parte do desenvolvimento depende do desempenho de tais instituições.

Precisamos de uma abordagem diferente à GFP, uma que ajude os governos africanos a estabelecerem prioridades de uma forma melhor, a melhorar a planificação e o processo orçamental e a oferecer serviços muito necessários aos seus cidadãos. Em vez de confiarem numa solução única, tal abordagem deve reconhecer que a reforma da GFP exige uma gestão cuidadosa dos condicionalismos políticos e administrativos, em conjunto com uma profunda compreensão do contexto local.

Os programas de reforma devem, por conseguinte, colocar os funcionários do governo no palco central e terem como objectivo uma transformação gradual. Em conjunto com a Universidade de Harvard, por exemplo, a nossa organização está a usar a abordagem Adaptação Reiterada Orientada para o Problema para ajudar os funcionários das finanças públicas em toda a África a desconstruir problemas complexos e a experimentar soluções. Este "aprender fazendo" é o caminho menos percorrido da reforma da GFP.

Não há nenhum atalho para construir administrações públicas eficazes ou para realizar os ODS. Contudo, ao encontrar novas e melhores formas de gerir as suas finanças públicas, os países Africanos podem dar grandes passos na direcção certa.

BINIAM BEDASSO

Biniam Bedasso is a researcher and public-finance specialist at the Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI). 

NEIL COLE

Neil Cole is Executive Secretary of the Collaborative Africa Budget Reform Initiative (CABRI).

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