18-12-2020
Notícias encorajadoras sobre tratamentos antivirais mais eficazes e promissoras vacinas estão alimentando o cauteloso optimismo de que, pelo menos, os países ricos poderiam controlar a pandemia do COVID-19 até o final de 2021. Por enquanto, porém, uma segunda e brutal onda se espalha pelo mundo, o auxílio amplo e robusto continua sendo essencial. Os governos deveriam permitir que a dívida pública aumentasse ainda mais para mitigar a catástrofe, mesmo que haja custos de longo prazo. Mas de onde virá o novo crescimento, que continua morno nas economias avançadas antes da pandemia?
Macro economistas de todos os matizes concordam plenamente que os gastos com infra-estrutura produtiva são bem-vindos após uma recessão profunda. Há muito compartilho dessa visão, pelo menos para projectos verdadeiramente produtivos. No entanto, os gastos com infra-estrutura nas economias avançadas vêm diminuindo de maneira intermitente há décadas. (A China, que está em um estágio muito diferente de desenvolvimento, é claro que é completamente outra história.) Os Estados Unidos, por exemplo, gastaram apenas 2,3% do PIB (US$ 441 biliões) em infra-estrutura de transporte e saneamento em 2017, uma parcela menor do que em qualquer outro momento desde meados da década de 1950.
Talvez essa relutância em assumir o investimento em infra-estrutura esteja prestes a desaparecer. O presidente eleito dos EUA, Joe Biden, prometeu torná-la uma prioridade, com forte ênfase na sustentabilidade e no combate às mudanças climáticas. O pacote de estímulo proposto pela União Europeia de €1.8 trilião (US $ 2.2 triliões) – que compreende o novo orçamento de €1.15 trilião de sete anos e o fundo de recuperação da próxima geração da UE de €750 bilhões – tem um importante componente de infra-estrutura, beneficiando particularmente os economicamente mais fracos estados membros do sul. E o chanceler do Tesouro do Reino Unido, Rishi Sunak, estabeleceu uma ambiciosa iniciativa de infraestrutura de £100 biliões (US$ 133 bilhões), incluindo o estabelecimento de um novo banco nacional de infra-estrutura.
Dada a decadente infra-estrutura de muitos países e os custos recordes de empréstimos, tudo isso parece muito promissor. Mas, após a crise financeira de 2008, os macro economistas universalmente consideraram o argumento dos gastos com infra-estrutura como particularmente atraente, também, e a experiência então aconselha cautela sobre assumir um impulso significativo para o crescimento de longo prazo desta vez. Os microeconomistas, que analisam os custos e benefícios da infra-estrutura projecto-a-projecto, há muito são mais cautelosos.
Por um lado, como observou o falecido economista e ex-governador do Federal Reserve dos Estados Unidos, Edward Gramlich, há um quarto de século, a maioria dos países desenvolvidos já construiu os projectos de infra-estrutura de alto retorno, de estradas interestaduais e pontes a sistemas de saneamento. Embora eu não ache esse argumento totalmente convincente – parece haver um vasto potencial não realizado para melhorar a rede eléctrica, oferecer acesso universal à Internet, descarbonizar a economia e trazer a educação para o século 21 – os macro economistas não deveriam ser tão rápidos em descartar tudo isso.
O argumento de Gramlich tem fortes paralelos com a tese de Robert J. Gordon de que a explosão de novas e produtivas ideias que gerou um crescimento maciço nos séculos 19 e 20 está perdendo força desde os anos 1970. Alguns importantes macro economistas, incluindo a especialista em finanças públicas Valerie Ramey, acham que está longe de ser óbvio que os Estados Unidos tenham um nível de capital público abaixo do ideal.
Na verdade, a Sociedade Americana de Engenheiros Civis em 2017 concedeu à infra-estrutura dos EUA uma nota geral D + . Mas na medida em que essa avaliação desfavorável reflecte a realidade, provavelmente decorre mais do sub-investimento em manutenção e reparo – especialmente de pontes – do que de uma falha na construção, digamos, de uma ligação ferroviária de alta velocidade entre Los Angeles e San Francisco. Na verdade, os especialistas em finanças públicas concordam plenamente que, nas economias avançadas, manutenção e reparo oferecem o maior retorno do investimento em infra-estrutura. (Isso está longe de ser o caso nas economias dos mercados emergentes, onde uma crescente classe média dedica uma parte substancial de sua receita ao transporte.)
Mesmo além da viabilidade tecnológica e o desejo de realizar, talvez o maior obstáculo para melhorar a infra-estrutura nas economias avançadas é que qualquer novo projeto normalmente exige navegar por questões difíceis como direito de passagem, preocupações ambientais e objecções de cidadãos apreensivos que representam uma variedade de interesses.
O projecto da rodovia “Big Dig” em minha cidade natal, Boston, Massachusetts, foi um dos projectos de infra-estrutura mais caros da história dos Estados Unidos. O esquema foi originalmente projectado para custar US$ 2.6 bilhões, mas a conta final ultrapassou US$ 15 bilhões, segundo algumas estimativas, ao longo dos 16 anos de sua construção. Isso foi menos resultado de corrupção do que de subestimar o poder de barganha de vários grupos de interesse. A polícia exigiu pagamentos substanciais de horas extras, os bairros afectados exigiram isolamento acústico e pagamentos colaterais e a pressão para criar empregos levou ao excesso de pessoal.
A construção do metro da Segunda Avenida em Nova York foi uma experiência semelhante, embora em uma escala um pouco menor. Na Alemanha, o novo aeroporto Berlin-Brandenburg foi inaugurado recentemente com nove anos de atraso e custo três vezes maior que o inicial estimado.
Todos esses projectos ainda podem ser de bom valor, mas o padrão de estouros de custo que eles apresentam deve moderar a visão de que qualquer projecto de infra-estrutura precisa ser vencedor em uma era de taxas muito baixas. Além disso, um investimento mal considerado em infra-estrutura pode criar custos de longo prazo, desde danos ambientais a excessivos requisitos de manutenção.
O caso para aumentar os gastos com infra-estrutura no ambiente de baixas taxas de juros de hoje ainda é convincente, mas uma considerável experiência tecnocrática será necessária para ajudar a comparar projetos e fornecer realistas avaliações de custos. A criação de um banco de infra-estrutura nacional ao estilo do Reino Unido (uma ideia que o ex-presidente dos Estados Unidos, Barack Obama havia proposto) é uma abordagem sensata. Sem isso, a recente explosão de entusiasmo com a infra-estrutura provavelmente será uma oportunidade perdida.
KENNETH ROGOFF
