04-01-2019

O Banco Mundial e outras instituições multilaterais promovem cada vez mais medidas de "redução de risco" dos investimentos de infra-estruturas em países em vias de desenvolvimento, a fim de tornar esses projectos mais atractivos para as finanças internacionais. Porém, a "redução de risco" é um termo inadequado: qualquer projecto pode ser prejudicado por eventos externos, por uma concepção inadequada ou por má gestão. Um certo nível de risco - seja decorrente de erro humano e de fraqueza institucional ou de terramotos, furacões e inúmeras outras fontes - é inerente a todos os investimentos de infra-estruturas.

Por conseguinte, a questão não é como eliminar o risco, mas sim como reparti-lo entre as partes participantes. Quando o Banco Mundial e outros falam de risco de financiamento de infra-estruturas, aquilo a que se referem efectivamente é à redução do risco para os investidores - e ao aumento do risco para os governos.

As disposições em matéria de partilha de riscos propostas para as parcerias público-privadas (PPP), constantes do Guia para as disposições contratuais das PPP , Edição de 2017 do Banco Mundial levam esta abordagem a um novo extremo. Em quase todas as contingências - desde a "força maior" até ao desempenho insuficiente por parte da parte privada - a parte pública é levada a assumir a totalidade ou uma parte significativa dos riscos. Além disso, a métrica do Banco para determinar a eficácia desta abordagem intransigente são as “transacções de PPP adquiridas com êxito”. Não existe qualquer medida para determinar se um projecto fornece efectivamente os bens ou serviços destinados aos cidadãos, nem existe qualquer mecanismo de recurso caso o projecto em questão não o faça.

Esta abordagem extrema da partilha de riscos poderia ter profundas consequências. Uma das principais razões pelas quais os governos usam as PPP em infra-estruturas é porque, desta forma, podem designar tais projectos como "não-oficiais". Isto significa que o financiamento do projecto não é considerado como uma despesa directa de capital público nem aplicado como dívida pública. Além disso, como os custos de um projecto deverão ser pagos, supostamente, ao longo do tempo através de taxas de utilização directas ou de fundos operacionais concedidos pelo governo, a despesa de investimento é considerada como "dinheiro gratuito" que os governos não necessitam de contabilizar.

No entanto, as instituições financeiras, tal como o Fundo Monetário Internacional, estão actualmente a rejeitar esta noção de "dinheiro gratuito", ao salientarem que quanto maior for o risco para um governo, menos um projecto pode ser definido como "não-oficial". Neste sentido, as disposições de partilha de riscos desequilibradas do Banco Mundial devem, na verdade, tornar mais provável que os projectos de PPP tenham de ser classificados como financiamentos oficiais e dívida. Isto, por si só, seria algo positivo. Ao designar todos os projectos de infra-estruturas como oficiais, os governos estarão em melhor posição para testar se estão a oferecer a melhor relação custo-benefício.

O problema é que estes debates estão a acontecer nos bastidores. Entretanto, o Banco Mundial continuou a promover as PPP como sendo a única forma aceitável de financiamento de infra-estruturas para os países em vias de desenvolvimento nos casos em que uma parte privada pode fazer o trabalho. Além disso, os governos continuaram a acumular cada vez mais risco, partindo do pressuposto de que é não-oficial e, portanto, não é considerado como uma obrigação de dívida soberana.

Como resultado, muitos países em vias de desenvolvimento estão actualmente a caminhar para um cenário catastrófico. Os riscos que os governos têm tomado vão durar 20-30 anos, em muitos casos. Durante esse tempo, os governos terão de enfrentar sérios desafios na gestão dos gastos públicos e irão incorrer em despesas imprevistas relacionadas com os compromissos não-oficiais e as dívidas excessivas, surgindo a possibilidade de incumprimento em todos os compromissos de crédito.

Para piorar as coisas, a actual abordagem do Banco Mundial cria risco moral: quanto menor o risco que a parte privada numa PPP assume, menos terá a perder com um desempenho insatisfatório. O guia para as disposições do Banco prevê que até mesmo um parceiro do sector privado que tenha falhado deve ser compensado para que um governo possa rescindir o contrato. Como resultado, algumas empresas contratantes do sector privado podem não assumir que terão que ter um bom desempenho; pelo contrário, podem sempre ponderar os custos e os benefícios de efectuarem um trabalho medíocre ou de má qualidade.

A abordagem actual é também um convite aberto para as partes privadas pressionarem ainda mais os governos, pela renegociação dos contratos activos. Perante o facto de absorver os custos totais de um projecto mal sucedido ou pagar mais para garantir que este seja bem sucedido, um governo tem poucas opções além de aderir às exigências de um parceiro do sector privado.

Isto não é um risco inverosímil. O Banco Mundial e outros já reconheceram há anos que as empresas privadas iniciam frequentemente renegociações de contrato em projectos de infra-estruturas de PPP. Além disso, esta situação é ainda mais provável de acontecer quando os contratos são adjudicados num contexto de concorrência imperfeita que cria oportunidades para que as empresas privadas definam termos de contrato irrealistas.

O Banco Mundial tem boas intenções, contudo, empurrar todo o risco para os governos não é o caminho para atrair investimentos em países em vias de desenvolvimento. O Banco necessita urgentemente de inverter o curso. Isto implica promover uma partilha de risco equilibrada e garantir que todos os projectos de infra-estrutura sejam avaliados como se fossem oficiais. O guia que é cego às suas próprias consequências não é útil. Além disso, quando é oferecido a países em vias de desenvolvimento que já têm dívidas soberanas insustentáveis, é perigoso.

HOWARD MANN

Howard Mann é consultor sénior de direito internacional no Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável.